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 律师手记职业感悟 → 破解执行难之我见
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破解执行难之我见
来源: 互联网 作者:匿名 发表日期: 2011-06-08 23:34:16 
破解执行难之我见
北京律师 秦根才
长期以来,法院生效判决执行难的现象始终存在着。1999年的夏季,最高人民法院攻克“执行难”的决心得到了党中央的坚决支持,中央11号文件及时下发全国。在中央11号文件中将“执行难”概括为四句话,即“被执行人难找,执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动”。尽管法院的执行干警按照最高法院的指示,为实现当事人的合法权益,维护社会公正和交易安全,保障经济秩序,付出了巨大的努力。但是,我国市场经济难逃初级阶段地域经济的制约,地方保护主义和部门保护主义与人治恶习的合流无时不阻碍着市场经济的健康发展,尤其成为当事人难以实现债权的一只黑手,执行成为司法工作的第一道难题。社会的呼唤,甚至发出了“空调白判”、“法律打白条”、“司法不公”的呐喊,在金融等设计条块利益的执行案件更为突出,促使这类更加艰难,“执行难”成了上个世纪留下来的一个遗憾,也是新世纪必须首先解决的一道跨世纪的难题。
以下案件尽管有被执行人,也有执行财产,奇怪的是立案至今已达2年有余。执行依然没有明显进展,距离执行结束,更是遥遥无期。
2007年元月A基层人民法院,受理了B银行A支行的一起借款合同纠纷申请执行案件。借款时被申请执行人以自己的房地产做了抵押。借款后在法院审理期间又违法将抵押房产出租和出借跟他人。3月受理法院说,怕强制执行引起承租人上访,影响各级两代会的召开而推迟。2008年又怕上访影响奥运,又推迟。直到2008年11月才给承租人下达通知,要求限期迁出的通知。承租人收到限期通知后,又向出租人支付了异常低的租金且该租赁合同期限异常的长。限期期满后承租人又提出自己是合法租赁的执行异议,A法院... ...
我想和大家讨论的是类似案件执行艰难的原因和解决办法。我认为表面上看,执行怎能不难呢?!基层法院考虑的不仅是生效判决的执行,还要考虑,避免上访,搞好基层的稳定。而基层的稳定又不是单单依靠法院所能解决的。其实,执行难还有深层次的原因;
造成执行难的原因
(一)地方和部门保护主义作祟。这是阻碍人民法院类似案件执行工作顺利开展的最主要的原因。
在强制执行工作中,地方保护主义、部门保护主义的干扰渗透在各个方面,它的存在、原因十分复杂,可以说是众多因素复合作用的生成物。几千年的封建行政兼理司法的传统、闭关自守、小农意识、乡土观念的影响根深蒂固。改革开放、社会进步促进了经济的发展。但是,各地区、各行业的发展很不平衡,区域性的差异束缚着人们的思维形式。长期司法隶属行政导致长官意识,以言代法屡见不鲜。而在现行的管理体制下,直接关系法院发展和前途的人、财、物等权力基本上掌握在地方手里,导致法院难以真正地独立于地方行使审判权和执行权,产生了司法地方化的倾向,这正是1999年中央11号文件所指出的地方保护主义和部门保护主义的具体表现形式之一。因此,地方保护主义、部门保护主义对司法上的平等性、公正性、统一性形成了严重的威胁。在强制执行实务中,出现了本地区案件不愿执行,外地区案件不去执行的现象。比如说有的地方和部门对于局部利益的考虑,对一些企业实行所谓“挂牌保护”,外地法院不得执行;甚至规定本地银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨;有的地方以文件形式或口头规定,执行某些企业必须报请某级领导批准。这些表现都给人民法院的执行工作设置了重重障碍。另外,由此造成的法院独立性不够。自上个世纪八十年代以来,我国实行“分灶吃饭”的财政体制,各级法院的经费必须由同级政府确定,法院的财政与地方财政融为一体。因此,地方法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权,而不着眼于国家法制的统一性和严肃性。除此以外,在人事制度等方面,法院的司法行政职务和人员均由地方各级权利机关选举、委任、罢免或任免。在实践中,地方党委、政府的组织人事部门“实际享有”对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权,正是这种权力机构上的隶属和依附关系,使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。
(二)法院方面存在的问题造成的“执行难”
1.法官的独立性不够
在中国司法独立原则受到很大限制,这是造成“执行难”的原因的一个重要的方面。表现在:(1)在法院中,执行庭法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在执行程序中,他们对外代表法院履行职权,但却要受院方的控制,院方又常常受到行政机关的影响。(2)法院内部运作机制存在的问题,直接导致了执行法官的不独立。由于案件层层审批,大量案件的执行由庭长、院长或审判委员会决定,案件执行的好坏不能与执行法官个人的责任联系,即使不能执行,也往往找不到负责任者。目前,随着人们对“执行难”的不满的呼声越来越高,法院执行工作的效率和成果越来越成为影响法院形象的障碍,而法院系统内现行的管理方式又加剧了法官责任心不强和执行工作的低效率,产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。
2.执行管理效率低下和执行程序缺乏监督造成的“执行难”情况。
现行执行模式同审判模式一样,实行由承办个人负责到底的制度,个人执行不仅力量分散、效率低,影响到案件的执行质量,而且在大案、要案及群体性案件越来越多的形势下,个人对案件的处理显得势单力薄。同时,相对于审判程序而言,执行程序立法中有关当事人救济手段的内容较少。执行案件处理均由个人决定,任意性很大,案件执行的正确与否完全取决于执行人员的水平和素质,执行程序缺乏有效监督。这两个方面处理不好也会造成案件的“执行难”。
3.执行人员的业务素质不高和工作责任心不强造成的“执行难”。
在长期被一些地方法院的领导忽视和曲解中,相当一部分与水准相差甚远的人员以“帮助债权人要钱”的心态走进了执行队伍,这部分人搞执行工作未搞过审判工作,对法律法规和有关司法解释学习不够、理解不透;有些执行人员工作严重不负责任,对当事人提供的信息和线索置若罔闻,工作拖拉,耽误了执行的最佳时机;有些执行人员不深入调查研究,不积极探索新的执行方式和方法,使得一些动动脑筋稍加变通即可执行的案件,被人为地当作“骨头案件”搁置起来,导致当事人的不满;还有些执行人员对当事人态度粗暴、蛮横、生硬,使当事人怀疑其有不轨执行或越法行为。总之,这部分执行人员的素质有待提高,工作作风有待改善。
4.执行人员办“人情案”和“关系案”造成的“执行难”。
法院的极个别执行人员违反执行法律,办“人情案”和“关系案”,甚至接受吃请和贿赂。结果是,与申请执行人关系好的,就违法执行,肆意损害被执行人或案外人的合法权益;与被执行人关系好,就寻找借口,拖着不予执行,使申请执行人的权利得不到及时、有效实现。极个别执行人员的这些不廉洁行为,损害了人民法院公证司法的形象,造成了非常恶劣的社会影响。
(三)部分被执行人规避法院的执行也是造成“执行难”的一个原因。
这种原因实际上是反映了市场主体信用观念和信用制度和相对缺失,很突出的表现就在于“赖帐逃债”不良的文化上。如“骗一把,是一把”、“要钱没有,要命一条”、“欠债的是爷爷,讨债的是孙子”等民俗谚语,就是这种民间文化和社会道德的真实写照。对这种不良的文化和道德观念,社会批判的声音过于微弱,没有对其形成强大的舆论压力,使得尝到了甜头的人越发肆无忌惮。同时,我国市场经济的信用制度还不够健全,对经济交往中的种种欺诈行为制裁不力,对欠债不还者缺乏严厉的处罚措施,无形中纵容甚至助长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。譬如说,对欠债不还的企业的法定代表人,没有得力的责任追究制度,该升迁的照样升迁;企业欠债破产关闭后,对企业主没有实行相应的“行业禁入”和“信用死亡”规则,使得它们有机会换个地方另辟财路。这种观念上的落后和制度上的不健全,是“执行难”得以滋长的肥沃的社会土壤。要解决这个问题,有赖于社会道德风尚的不断纯化和市场经济体制的不断完善。
在当前的执行实践中,那些被执行人为规避法院执行,逃避法律文书确定的义务,主要表现在想法设法转移财产,或公款私存、公车私挂,或多开户头、隐匿存款,或搞一些假的财产证明等,制造无履行能力的假象,欺骗法院,最终达到规避执行的目的。
在执行过程中,不排除有些情况下,确实是执行过程无论程序和方法都是合法的,甚至是无可挑剔的,但是社会效果极差。例如执行一案件引发了许多不安定因素,大批职工下岗,走向街头,游行示威,堵塞交通,甚至冲击政府、党委和法院。又如一个原本有希望继续发展的企业,因执行措施不当就陷入困境,增加了社会负担,结果原有的矛盾还未解决,又产生了新的更大的矛盾。因此,执行中不仅要依法办事,同时又必须兼顾社会效果,使法律效果与社会效果统一起来,并在执行工作中体现最大的社会效果,这是对执行工作提出的一个更高的要求。
(四)立法滞后方面的原因
执行立法滞后,有关方面的法律、法规不健全,也是造成执行难、难执行的主要原因。执行工作的整个过程必须依法进行,而现实的执行法律、法规却非常匮乏,而且分散、零乱的规定在各类审判程序的法规中,甚至有的相互抵触或冲突。在被执行人触犯了某些法律条款,需要对其采取拘留措施时,现行法规要求不能异地拘留。在某些人明显触犯刑律时,据以执行的法律、法规也不够细致完善。另外,各相邻间的法律法规也应该相互协调,相互补充,而现实的立法也不尽人意。如果《中华人民共和国银行法》对企业开户进行严格控制,就不会出现企业在银行有多个账户的情况。再就是,微机联网信息处理在利益的驱动下,银行与企业间相互串通,执行人员前来查询存款,银行将存款额转移或以“为储户保密”,或以“储户与账号不符”等为由拒查。这些现象,使执行工作受阻。
另外,执行难的因素还有:由于前几年市场经济秩序不规范,致使有的责任分不清;少数企业法定代表人违法乱纪,造成国有资产流失;有的合资企业申报注册时就不符合法定条件;受宏观经济调控影响,有的企业效益下滑,濒临破产,缺乏偿还能力;有的企业法定代表人法律意识淡薄,法律观念不强。前两年,企业之间相互搞担保,当法院依法追究其连带责任时,认为国有企业是国家的,欠债也是国家的,自己不愿履行法律义务偿还债务,等等。
破解执行难的关键在改革
1.实行执行排期和公告制
过去的执行方式的一种弊端,就是执行权力在执行程序和期限上缺乏制约,办理执行案件可快可慢也可拖,个人权力过大,执行管理失控,容易导致执行不公。因此,执行必须实行排期办案,并纳入法院的案件排期审理的管理系统。对准备执行强制执行、报结执行、延期执行,都应由各级法院统一制定排期制度,由立案庭负责执行排期的登记、汇总,并实施执行案件与审判案件流程相配套的全方位动态监控,加强管理。立案庭对上级法院和同级人大及社会定期公布执行结果。对非特定原因超期不能执行结束的案件,应当及时向监督机关和社会报告或公布。
2.要高度重视“开庭执行”的方式
所谓“开庭执行”就是对执行通知阶段没有自觉履行义务的执行案件通过传唤被执行人到庭,借鉴民事诉讼法程序,采用公开开庭的方式,在执行员的主持下,围绕实现生效的法律文书确定的义务开展举证、质证,并当庭进行警示教育和调解,争取当庭执结或达成和解协议。对达不成协议的则根据庭上查明的被执行人财产当场裁定查封扣押或庭后强制执行,对开庭查无财产的案件则中止执行。开庭执行可以一案一开庭,也可以同类案件一起开庭,申请人在庭上负有提供可供执行的被执行人财产信息的责任,而被执行人负有如实提供财产和履行能力情况的义务.对在庭上辩称无能力履行的,但是后经调查发现被执行人隐瞒财产的,要依照法律规定作出高额罚款或较长期限拘留等强制措施.提高执行效率;解决“暗箱”操作,便于内外的监督,实行执行公正。
3.实现公开督促执行制
对拒不履行债务者的相关信息,输入社会个人信用信息公共查询系统,制作限制高消费(购买高档轿车、高档住宅、家电设备及高消费娱乐等)的公告。凡被举报查实故意违反限制的,以故意妨碍执行、拒不履行生效判决文书罪,追究行政或刑事责任。输入法院信息网络系统,由法院向社会提供查询服务。这样,可以使其中有偿债能力而逃避履行债务者,迫于进网产生的信誉压力,及早履行债务而换取消掉登记
4.在异地执行中充分利用委托执行
委托执行是法律规定的一项重要执行制度。实行这一制度,有利于抵制地方和部门保护主义的干扰,提高执行工作效率。具体地说其好处,首先是,委托执行有利于节约成本。在直接执行的情况下,法院的执行人员(有时需要当事人的陪同)要到外地去执行,这样势必造成大量地人力、物力、财力方面地浪费,而委托执行则有利于节约资金等。其次,委托执行有利于直接暴露并有效约束来自法院系统内的干扰和影响。在直接执行模式下,执行法院与当地法院是难以确立起基于法定程序而产生的协助关系。当地法院在表面可能超然置之度外,背后却可能设置障碍。而委托执行模式的优点就是把种种处于隐性状态的地方保护主义统统暴露在外,在这种情况下,地方保护主义必定有所收敛。再次,委托执行有利于排除来自地方和部门保护主义的干扰和影响,发生危及人身安全情况,执行人员往往处于孤立无援的境地,得不到及时有力的配合支持,案件执行最终只能无功而返。而委托当地法院执行,便于主动向执行地党委、人大汇报工作安排和具体方案,及时向政府和有关部门通报情况,督促相关部门依法办案,瓦解地方和部门保护主义,保证案件执行顺利进行。最后,委托执行是当今世界民事执行的发展趋势。从世界各国立法来看,法院原则上只能在自己的辖区内进行强制执行,这已是各国民事执行发展的必然趋势。
随着市场经济的建立和逐步完善,网络化的商品流通经营格局的出现,必然造成跨地区民事纠纷的日益增加,异地执行的案件也会随之增多。委托执行会越来越多。应当高度重视委托执行。
被执行人不能按通知履行义务的案件,由委托法院报其上级法院委托外地同级法院执行,外地受托法院交执行地法院执行。加强对执行的监督
当然上述改革仅仅是法院系统外部的改革,我可以设想是否还应该重点进行法院系统内部的改革;改革法院的领导管理体制,实行系统垂直和地方人大双重领导和管理体制,由中央财政直接对最高法院提供财力物力,最高法院或高级法院直接招录人员,分配到给各级法院,改革执行考核、评价体制,将执行效果与奖惩晋级直接挂钩,改革监督机制,改革责任追究机制。严惩执法不严,严惩违法办案,维护法律权威。总之,我认为“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”生效判决必须被执行,否则法院就没有存在的必要
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